İdari İşlem Nedir? Tanımı, Unsurları ve Özellikleri

DANIŞTAY VERGİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2022/3 E.  ,  2022/6 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y VERGİ DAVA DAİRELERİ KURULU Esas No : 2022/3 Karar No : 2022/6 BÖLGE İDARE MAHKEMESİ KARARLARI ARASINDAKİ AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİ HAKKINDA KARAR I-AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİNDE BULUNAN : Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulu II-İSTEMİN ÖZETİ : Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2020/2287, K:2021/1483 sayılı kararı ile İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. Vergi Dava Dairesinin 07/07/2020 tarih ve E:2019/4184, K:2020/3637 sayılı, Ankara Bölge İdare Mahkemesi 4. Vergi Dava Dairesinin 19/09/2019 tarih ve E:2019/544, K:2019/1386 sayılı, Konya Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 09/06/2020 tarih ve E:2019/1296, K:2020/436 sayılı kararları arasındaki aykırılığın 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'un 3/C maddesinin (4) numaralı fıkrasının (c) işaretli bendi uyarınca giderilmesi, istinaf yoluna başvurma hakkı bulunanın bu yöndeki talebini uygun gören Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun 15/12/2021 tarih ve E:2021/64, K:2021/64 sayılı kararıyla istenmiştir. III-MADDİ OLAY: Bölge idare mahkemesi kararları arasındaki aykırılığın giderilmesi istemiyle ilgili kararlara konu olaylarda, eczacı odaları tarafından eczanelerin iş yerlerinde kullanılması zorunlu ve standardize edilmiş levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olmadığı ve bu nedenle vergi alınmaması gerektiğinden bahisle başvuru yapılmıştır. Bu başvuruların reddine dair tesis edilen işlemin iptali istemiyle eczacı odaları tarafından dava açılmıştır. IV-AYKIRILIĞIN GİDERİLMESİ İSTEMİNE KONU BÖLGE İDARE MAHKEMESİ KARARLARI: A- Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin E:2020/2287 sayılı dosyasına konu yargılama süreci: Dava konusu istemin özeti: Davacı … Birliği 27. Bölge Şanlıurfa Eczacı Odası tarafından, odanın üyesi olan eczanelerde mevcut eczane adını gösterir tabela ile "E" logolarından ilan ve reklam vergisi alınmamasına yönelik yapılan başvurunun reddine dair 06/01/2020 tarih ve E.169 sayılı işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır. Şanlıurfa Vergi Mahkemesinin 25/09/2020 tarih ve E:2020/148, K:2020/998 sayılı kararı: Vergi mahkemesi işin esasını inceleyerek dava konusu işlemi iptal etmiştir. Davalının istinaf istemini inceleyen Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2020/2287, K:2021/1483 sayılı kararı: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) işaretli bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar iptal davaları olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanun'un 14. maddesinin (3) numaralı fıkrası uyarınca dava dilekçelerinin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; Kanun'un 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) işaretli bendinde de dava konusu edilebilecek bir işlem bulunmadığı takdirde davanın reddedileceği hüküm altına alınmıştır. Vergi mahkemesinde dava açmaya yetkili olanları belirleyen 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun 377. maddesinin birinci fıkrasında mükellefler ve kendilerine vergi cezası kesilenlerin, tarh edilen vergilere ve kesilen cezalara karşı vergi mahkemesinde dava açabilecekleri belirtilmiştir. Anılan Kanun'un 378. maddesinde de vergi mahkemesinde dava açabilmek için verginin tarh edilmesi, cezanın kesilmesi, tadilat ve takdir komisyonları kararlarının tebliğ edilmiş olması, tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödeme yapılmış ve ödemeyi yapan taraftan verginin kesilmiş olması gerektiği belirtilmiştir. 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde öngörülen idari davalara konu edilebilecek idari işlemler, idari makamlar tarafından bir kamu hizmetini yürütmek üzere kendilerine tanınan kamu gücü kullanılarak ve idarenin tek yanlı iradesiyle tesis edilen, kesin ve yürütülmesi zorunlu olup, ilgililerin menfaatini etkileyen hukuksal işlemlerdir. Vergi idarelerinin tesis ettikleri işlemlerin kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlem sayılabilmesi için bütün usullerin son aşamasına gelerek hukuk düzeninde varlık kazanması, başka bir makamın onayına gerek kalmaksızın, yükümlünün hukukunu doğrudan etkileyen ve onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik ya da yenilik yaratan irade açıklaması olması gerektiği kuşkusuzdur. Bununla birlikte idarenin vergi tarhı, tahakkuku ve tahsil işlemleri ile birlikte idari işlem tarifindeki unsurları taşıyan diğer işlemler hakkında dava açılabilirse de, kişilerin yetki, görev ve haklarında hiçbir değişikliğe neden olmayan idarenin belli bir konuda görüşünü belirten işlemler, hazırlık işlemleri, uygulama işlemleri, bilgi mahiyetindeki işlemler gibi kesin ve icrai nitelikte olmayan işlemlerin idari davaya konu edilmesi mümkün değildir. Buna göre vergi mahkemelerinde dava konusu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler tesis sebepleri, şekli, doğuracağı hukuki sonuçları vergi kanunlarıyla belirlenmiş tahakkuk fişi, vergi/ceza ihbarnameleri, vergi tevkifatı yapılması, aleyhe yapılan düzeltme işlemleri, düzeltme ve şikayet yoluyla düzeltme taleplerinin yetkili makamlarca reddi, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un uygulanmasına ilişkin ödeme emri, haciz, ihtiyati tahakkuk, ihtiyati haciz gibi işlemlerdir. Davacı tarafından, eczanelerde mevcut eczane adını gösterir tabela ile "E" logolarının, ilan ve reklam içermediği ve zorunlu olarak eczanelerde bulundurulduğu ileri sürülerek bu levhalardan ilan ve reklam vergisi alınmaması yönünde başvuru yapılmıştır. Anılan başvurunun reddi üzerine işbu dava açılmıştır. Olayda, davacı odanın üyesi olan eczaneler adına yapılmış somut bir vergilendirme işlemi bulunmamaktadır. Yapılması muhtemel vergilendirme işlemlerinin önüne geçmek amacıyla üye eczanelerin tümünü kapsar mahiyette ilan ve reklam vergilerinin alınmaması gerektiği talebiyle başvuru yapılmış ve bu başvuru üzerine tesis edilen işlem dava konusu edilmiştir. Dava konusu edilen işlemin, davacının ve temsil ettiği eczacıların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratmaması, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca ilan ve reklam vergisinin mükellefi olan eczanelerin hukuki durumunu açıklayan ve hukuk düzenine herhangi bir katkısı bulunmayan bilgi verici ve açıklayıcı mahiyette olması hususları birlikte dikkate alındığında dava konusu edilen işlemin icrailik özelliği bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu durumda, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bir işlem bulunmadığından istinaf başvurusunun kabulü ile davanın esasını inceleyen Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın incelenmeksizin reddedilmesi gerekmektedir. Vergi Dava Dairesi, bu gerekçeyle istinaf istemini kabul ederek ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına ve davanın incelenmeksizin reddedilmesine kesin olarak karar vermiştir. B – İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. Vergi Dava Dairesinin E:2019/4184 sayılı dosyasına konu yargılama süreci: Dava konusu istemin özeti: Davacı … Birliği 1. Bölge İstanbul Eczacı Odası tarafından, odanın üyesi olan eczanelerde mevcut eczane adını gösterir tabeladan ilan ve reklam vergisi alınmamasına yönelik yapılan başvurunun reddine dair 02/10/2018 tarih ve 84032066 sayılı işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır. İstanbul 13. Vergi Mahkemesinin 14/06/2019 tarih ve E:2018/2032, K:2019/1230 sayılı kararı: Vergi mahkemesi işin esasını inceleyerek davayı reddetmiştir. Davacının istinaf istemini inceleyen İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. Vergi Dava Dairesinin 07/07/2020 tarih ve E:2019/4184, K:2020/3637 sayılı kararı: Vergi Dava Dairesi, istinaf istemini kabul ederek ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına, işin esasını incelemek suretiyle dava konusu işlemin iptaline kesin olarak karar vermiştir. C- Ankara Bölge İdare Mahkemesi 4. Vergi Dava Dairesinin E:2019/544 sayılı dosyasına konu yargılama süreci: Dava konusu istemin özeti: Davacı … Birliği 2. Bölge Ankara Eczacı Odası tarafından, odanın üyesi olan eczanelerde mevcut eczane adını gösterir tabela ile "E" logolarından ilan ve reklam vergisi alınmamasına yönelik yapılan başvurunun reddine dair 18/09/2018 tarih ve E.88826 sayılı işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır. Ankara 5. Vergi Mahkemesinin 16/01/2019 tarih ve E:2018/1143, K:2019/55 sayılı kararı: Vergi mahkemesi işin esasını inceleyerek dava konusu işlemi iptal etmiştir. Davalının istinaf istemini inceleyen Ankara Bölge İdare Mahkemesi 4. Vergi Dava Dairesinin 19/09/2019 tarih ve E:2019/544, K:2019/1386 sayılı kararı: Vergi Dava Dairesi, istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların isteme konu vergi mahkemesi kararının kaldırılmasını gerektirecek nitelikte olmadığı gerekçesiyle istemi kesin olarak reddetmiştir. D- Konya Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin E:2019/1296 sayılı dosyasına konu yargılama süreci: Dava konusu istemin özeti: Davacı … Birliği… Bölge Adana Eczacı Odası tarafından, odanın üyesi olan eczanelerde mevcut eczane adını gösterir tabela ile "E" logolarından ilan ve reklam vergisi alınmamasına yönelik yapılan başvurunun reddine dair … tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır. İdari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle verilen davanın incelenmeksizin reddi yolundaki kararın Konya Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesince kaldırılması ve dosyanın mahkemesine gönderilmesi üzerine davayı yeniden inceleyen Adana 1. Vergi Mahkemesinin 10/09/2019 tarih ve E:2019/457, K:2019/806 sayılı kararı: Vergi mahkemesi işin esasını inceleyerek dava konusu işlemi iptal etmiştir. Davalının istinaf istemini inceleyen Konya Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 09/06/2020 tarih ve E:2019/1296, K:2020/436 sayılı kararı: Vergi Dava Dairesi, istinaf dilekçesinde ileri sürülen iddiaların isteme konu vergi mahkemesi kararının kaldırılmasını gerektirecek nitelikte olmadığı gerekçesiyle istemi kesin olarak reddetmiştir. V-GAZİANTEP BÖLGE İDARE MAHKEMESİ BAŞKANLAR KURULUNUN GÖRÜŞÜ: Başkanlar Kurulunca, talepte bulunanın bu hakka sahip olduğunun anlaşılması, uyuşmazlık konularının benzer maddi olaylardan kaynaklanması ve farklı yönde istinaf kararları bulunması hususları dikkate alındığında aykırılığın giderilmesi isteminde usul yönünden bir eksiklik görülmediğinden aykırılığın giderilmesi istemi kabul edilerek; aykırılığın Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2020/2287, K:2021/1483 kararında yer verilen hukuksal nedenler ve gerekçeyle aynı doğrultuda giderilmesi yönünde görüş bildirilmesine oybirliğiyle karar verilmiştir. VI-İLGİLİ HUKUK 1- İlgili Mevzuat i. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) işaretli bendi: "1. (Değişik: 10/6/1994-4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır: a) (İptal: Anayasa Mahkemesinin 21/9/1995 tarihli ve E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile; Yeniden Düzenleme: 8/6/2000-4577/5 md.) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, …" ii. 2577 sayılı Kanun'un "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin (3) numaralı fıkrasının ilgili bölümü: " 3. (Değişik: 5/4/1990-3622/5 md.) Dilekçeler, Danıştayda daire başkanının görevlendireceği bir tetkik hakimi, idare ve vergi mahkemelerinde ise mahkeme başkanı veya görevlendireceği bir üye tarafından: … d) İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, … Yönlerinden sırasıyla incelenir." iii. 2577 sayılı Kanun'un "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ilgili bölümü: "1. (Değişik: 5/4/1990-3622/6 md.) Danıştay veya idare ve vergi mahkemelerince yukarıdaki maddenin 3 üncü fıkrasında yazılı hususlarda kanuna aykırılık görülürse, 14 üncü maddenin; … b) 3/c, 3/d ve 3/e bentlerinde yazılı hallerde davanın reddine, … Karar verilir." iv. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu'nun "İlan ve Reklam Vergisi" başlıklı bölümünün "Mükellef ve sorumlu" başlıklı 13. maddesi: “İlan ve Reklam Vergisinin mükellefi, yurt dışından gönderilen ilan ve reklamlar dahil olmak üzere, ilan ve reklamı kendi adına yapan veya yaptıran gerçek veya tüzelkişilerdir. İlan ve reklam işlerini mutat meslek olarak ifa edenler, başkaları adına yaptıkları ilan ve reklamlara ait vergileri mükellefler adına ilgili belediyeye yatırmaktan sorumludurlar.” v. 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun "Dava konusu" başlıklı 378. maddesinin birinci fıkrası: "(Değişik: 23/6/1982-2686/51 md.) Vergi mahkemesinde dava açabilmek için verginin tarh edilmesi, cezanın kesilmesi, tadilat ve takdir komisyonları kararlarının tebliğ edilmiş olması; tevkif yoluyla alınan vergilerde istihkak sahiplerine ödemenin yapılmış ve ödemeyi yapan tarafından verginin kesilmiş olması lazımdır." 2- İlgili Yargı Kararı Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunun, 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Bölge İdare Mahkemesi kararları arasındaki aykırılığın giderilmesi istemi hakkında verilen 19/01/2022 tarih ve E:2021/8, K:2022/1 sayılı kararının ilgili bölümü: "A- Usul Yönünden: i.Uyuşmazlığın esasına yönelik aykırılığın giderilmesi istemine konu kararların yargılama usulüne ilişkin hususlar yönünden ön denetime tabi tutulup tutulamayacağı: … Kanun koyucunun uygulamada içtihat birliğinin sağlanmasına yönelik amacı göz önünde bulundurulduğunda, uyuşmazlığın esasına yönelik aynı ya da farklı bölge idare mahkemesi dava dairelerinin kararları arasında oluşan aykırılığın giderilmesi istemi incelenirken kesin nitelikte olan bu kararların verilme sürecinde yargılama usulü kurallarına uyulup uyulmadığı yönünden bir ön denetim yapılmasına hukuken bir gereklilik bulunmadığına oybirliğiyle karar verilmiştir. Öte yandan aynı veya farklı bölge idare mahkemesi dava dairelerinin kararları arasındaki uyuşmazlığın yargılama usulüne ilişkin olması halinde istemin bu yönüyle inceleneceği açıktır. … B- Esas Yönünden: … İlgili düzenlemelerde faaliyetleri reklam yasağına tabi kılınan eczaneler tarafından iş yerlerinde kullanılan levhaların ilan niteliğinde olduğu ve bu ilanın ise 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca ilan ve reklam vergisinin konusuna girdiği, 2464 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (5) numaralı bendi hariç söz konusu levhalar için vergi istisnası tanınmasını öngören bir yasal düzenlemenin bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Buna göre, söz konusu levhaların vergilendirilmesine yönelik hukuki değerlendirmelerde 2464 sayılı Kanun'un ilgili maddelerinde öngörülen ışıksız levhalar yönünden levhanın alanı bağlamında belirlenen istisna veya verginin tarife ve nispetine ilişkin diğer kuralların dikkate alınacağı tabiidir. VII-SONUÇ: Açıklanan hukuksal nedenler ve gerekçeyle, anılan bölge idare mahkemeleri dava dairelerinin kararları arasındaki aykırılığın, eczaneler tarafından iş yerlerinde kullanılan levhaların 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca ilan ve reklam vergisinin konusuna girdiği ve 2464 sayılı Kanun'un 14. maddesinin birinci fıkrasının (5) numaralı bendi hariç söz konusu levhalar için vergi istisnası tanınmasını öngören bir yasal düzenlemenin bulunmadığı yönünde giderilmesine, 19/01/2022 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.” VII- HUKUKİ DEĞERLENDİRME: A- Usul Yönünden: i. Aynı veya farklı bölge idare mahkemeleri vergi dava daireleri arasında aynı maddi olaydan kaynaklanan uyuşmazlığın esasına ilişkin karar aykırılığının daha önce giderilmiş olmasının, daha sonra bu olay nedeniyle bölge idare mahkemeleri vergi dava daireleri arasında yargılama usulü kurallarının uygulanması nedeniyle ortaya çıkacak karar aykırılıklarının Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunca incelemesine engel olup olmadığı: 2576 sayılı Kanun'un 18/06/2014 tarih ve 6545 sayılı Kanun'un 6. maddesiyle eklenen 3/C maddesinin (4) numaralı fıkrasının (c) işaretli bendinin 17/10/2019 tarihli ve 7188 sayılı Kanun'un 7. maddesiyle değişik halinde yer alan düzenlemeyle üç dereceli yargılama sisteminde Danıştayın, temyizi kabil olmayan kesin kararlara konu olaylarda uygulama birliği sağlaması amaçlanmıştır. Kanun koyucu bu amacın gerçekleştirilmesi amacıyla aykırılığın giderilmesi istemi için temyiz kanun yolu denetiminde uygulanan usulden farklı bir usul ihdas etmiş, Danıştayın temyiz mercii olarak yaptığı görev ile aynı veya farklı bölge idare mahkemesi daireleri kararları arasındaki aykırılıkların giderilmesine dair görev arasında bir ayrım gözeterek aykırılığın giderilmesi istemine konu kararların kesin nitelikte olması gerektiğini belirtmiştir. Danıştayın temyiz mercii olarak görevi, temyiz istemine konu kararlarda, yargılama esnasında uyulması gereken usul hükümleri ile uyuşmazlığın esasının çözümüne yönelik kuralların hukuka uygun bir biçimde uygulanıp uygulanmadığını denetlemektir. Buna karşın aynı veya farklı bölge idare mahkemeleri dairelerince verilen kararlar arasındaki aykırılığın giderilmesine ilişkin başvuru yolunda Danıştay, benzer olaylarla ilgili olup kesin nitelikte ancak birbirinden farklı sonuçlar içeren kararlar arasındaki aykırılıkların uygulamada hukuki belirlilik sağlayacak şekilde giderilmesine yönelmektedir. Bu nitelikteki kararlar arasındaki aykırılığın yargılama usulüne ya da uyuşmazlığın esasına yönelik olması mümkündür. İşbu başvuruda Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulu tarafından aykırılığın giderilmesi istemine konu yargılama süreçlerinde farklı bölge idare mahkemeleri vergi dava daireleri arasında yargılama usulü yönünden karar aykırılığı oluştuğu ileri sürülmekte ve bu aykırılığın giderilmesi istenilmektedir. Aynı maddi olaydan kaynaklanan ve eczaneler tarafından iş yerlerinde kullanılan levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olup olmadığı hususunda, yani uyuşmazlığın esası noktasında ortaya çıkan karar aykırılığın giderilmesi ise daha önce Samsun Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun 06/10/2021 tarih ve E:2021/25, K:2021/23 sayılı kararıyla istenilmiş; Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunun 19/01/2022 tarih ve E:2021/8, K:2022/1 sayılı kararıyla anılan bölge idare mahkemeleri dava dairelerinin uyuşmazlığın esasına yönelik kararları arasındaki aykırılığın giderilmesine karar verilmiştir. Anılan kararda da açıklandığı üzere aykırılığın giderilmesine ilişkin başvuru yolunun öngörülme amacı dikkate alındığında uyuşmazlığın esasına ilişkin karar aykırılığının giderilmesi istemi incelenirken kesin nitelikte olan ve uyuşmazlığın esasına yönelik hukuki denetim içeren kararların verilme sürecinde yargılama usulü kurallarına uyulup uyulmadığı yönünden bir ön denetim yapılmasına hukuken bir gereklilik bulunmamaktadır. Ancak bu durum uyuşmazlığın esasına yönelik karar aykırılığı giderildikten sonra aynı maddi olayla ilgili yargılama süreçlerinde aynı veya farklı bölge idare mahkemeleri dava daireleri arasında yargılama hukuku kuralları yönünden oluşan aykırılığın giderilmesi isteminin Vergi Dava Daireleri Kurulu önüne ayrıca taşınmasını ve Kurul tarafından, usul yönünden oluşan aykırılığın giderilmesini önleyici nitelikte değildir. Samsun Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun anılan kararıyla istenilen aykırılığın giderilmesi istemine konu kararların arasındaki aykırılığın uyuşmazlığın esasına yönelik olması ve anılan kararlar arasında aykırılığın yargılama usulüne ilişkin kuralların farklı değerlendirilmesine yönelik bulunmaması hususları dikkate alındığında Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunun 19/01/2022 tarih ve E:2021/8, K:2022/1 sayılı kararında, aykırılığın uyuşmazlığın esası noktasında yapılan hukuki değerlendirmeyle giderilmesinin, bu başvuruda aynı maddi olaya ilişkin yargılama usulüne yönelik verilen kararların arasındaki aykırılığın giderilmesi isteminin incelenmesine engel teşkil etmeyeceğine karar verilmiştir. ii. Aykırılığın giderilmesi isteminde bulunulabilmesi için gerekli olan şartların gerçekleşip gerçekleşmediğine ilişkin olarak yapılan hukuki değerlendirme: İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. Vergi Dava Dairesinin 07/07/2020 tarih ve E:2019/4184, K:2020/3637 sayılı, Ankara Bölge İdare Mahkemesi 4. Vergi Dava Dairesinin 19/09/2019 tarih ve E:2019/544, K:2019/1386 sayılı, Konya Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 09/06/2020 tarih ve E:2019/1296, K:2020/436 sayılı kararları uyuşmazlığın esası incelenerek verilen mahkeme kararlarına yöneltilen istinaf istemlerinin incelenmesine yöneliktir. Uyuşmazlığın esasının incelenmesi, dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelik bir işlem olduğunun kabul edildiğini ortaya koymaktadır. Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 2. Vergi Dava Dairesinin 21/09/2021 tarih ve E:2020/2287, K:2021/1483 sayılı kararında ise uyuşmazlığın esası incelenerek verilen vergi mahkemesi kararına yöneltilen istinaf istemi kabul edilmiş ve karar kaldırılarak dava konusu edilen işlemin idari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı sonucuna ulaşılarak dava incelenmeksizin reddedilmiştir. Aykırılığın giderilmesi istemine konu maddi olaylara ilişkin yargılama süreçleri sonucunda verilen kararlar arasında yargılama usulüne ilişkin konulardan olan idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte bir işlemin bulunup bulunmadığı yönünden aykırılık oluştuğu anlaşıldığından, aykırılığın giderilmesi isteminde bulunulabilmesi için gerekli olan şartların gerçekleştiği ve 2576 sayılı Kanun'un 3/C maddesinin (4) numaralı fıkrasının (c) işaretli bendinde öngörülen başvuru usulü yönünden de bir eksikliğin bulunmadığı sonucuna varılmıştır. B- Esas Yönünden: Bölge İdare Mahkemesi Vergi Dava Dairelerince kesin olarak verilen kararlar arasındaki aykırılık, eczacı odaları tarafından eczanelerin iş yerlerinde kullanılması zorunlu ve standardize edilmiş levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olmadığı ve bu nedenle vergi alınmaması gerektiğinden bahisle yapılan başvurular üzerine tesis edilen işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte olup olmadığına ilişkindir. 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde öngörülen idari davalara konu edilebilecek idari işlemler, idari makamlar tarafından bir kamu hizmetini yürütmek üzere kendilerine tanınan kamu gücü kullanılarak ve idarenin tek yanlı iradesiyle tesis edilen, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte olup ilgililerin menfaatini etkileyen hukuksal işlemlerdir. Vergi mahkemelerinde dava konusu edilebilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler, tesis sebepleri, şekli, doğuracağı hukuki sonuçları vergi kanunlarıyla belirlenmiş vergi tarhiyatına, ceza kesilmesine ve vergi tevkifatına ilişkin işlemler ile düzeltme işlemleri, düzeltme ve şikayet başvurularının reddine ilişkin işlemler, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un uygulanmasına ilişkin ödeme emri, haciz, ihtiyati tahakkuk, ihtiyati haciz gibi işlemler ile ilgililerin hukuki menfaatini etkileyen diğer işlemlerdir. Diğer taraftan, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi, ilgililerin, idari davaya konu yapılabilecek bir işlemin tesis edilmesi için idari makamlara başvurmasına olanak tanımaktadır. Bir hukuk normunun uygulanmasına ilişkin açıklama talebini içeren başvurulara karşı idarece verilen görüşleri bildiren cevaplar, idari işlemlerin yukarıda değinilen ayırıcı özelliklerinden olan icrailik vasfından yoksun olmaları nedeniyle iptal davasına konu oluşturmazlar. Bu nedenle idareye yapılan her başvurunun 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca idari davaya konu olabilecek bir işlemin tesis edilmesi amacını taşıdığından ve idari başvurulara verilecek her cevabın da idari davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem teşkil edeceğinden söz edilmeyeceği açıktır. Aykırılığın giderilmesi istemine konu kararlara konu olaylarda, eczacı odaları tarafından eczanelerin iş yerlerinde kullanılması zorunlu ve standardize edilmiş levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olmadığı ve bu nedenle vergi alınmaması gerektiğinden bahisle başvuru yapılmıştır. Bu başvuruların reddine dair tesis edilen işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğunun kabulü ile eczacı odaları tarafından anılan işlemin iptali istemiyle dava açılmıştır. Eczacılar hakkında ilan ve reklam vergisi yönünden idari davaya konu olabilecek nitelikteki kesin ve yürütülmesi gereken işlemlerin söz konusu verginin tarh ve tahsiline ilişkin vergilendirme işlemleri olduğu açıktır. Aykırılığın giderilmesi istemine konu kararlara ilişkin maddi olaylarda eczacı odaları tarafından yapılan başvurulara verilen cevapların ise 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca ilan ve reklam vergisinin mükellefi olan eczanelerin hukuki durumunu açıklayıcı mahiyette olduğu ve onların hak ve yükümlülükleri üzerinde bir değişiklik ya da yenilik meydana getirmediği dikkate alındığında bu işlemlerin icrailik özelliği bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Bu durumda, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte bir işlem bulunmadığından anılan işlemlere karşı açılan davaların 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) işaretli bendi uyarınca esasının incelenmesine olanak bulunmamaktadır. VIII- SONUÇ: Açıklanan hukuksal nedenler ve gerekçeyle, anılan bölge idare mahkemeleri dava dairelerinin kararları arasındaki aykırılığın, eczacı odaları tarafından eczanelerin kullandığı levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olmadığı ve bu nedenle vergi alınmaması gerektiğinden bahisle yapılan başvurular üzerine tesis edilen işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte olmadığı yönünde giderilmesine, 18/05/2022 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi. X – KARŞI OY: 2576 sayılı Kanun’un 3/C maddesinin (4) numaralı fıkrasının (c) işaretli bendinde yer alan düzenlemeye göre, bölge idare mahkemesi başkanlar kurulunun Danıştay’dan aykırılığın giderilmesi isteminde bulunabilmesinin ön koşulu benzer nitelikteki bölge idare mahkemesi kararları arasında aykırılık bulunmasıdır. Aykırılığın giderilmesi istemine konu kararların bir kısmının uyuşmazlığın esasının değerlendirilmesini, bir kısmının ise, idari davaya konu olabilecek nitelikte kesin ve yürütülebilir nitelikte işlem bulunup bulunmadığının belirlenmesini zorunlu kıldığından, başvuruda benzer nitelikteki kararlar için Kanunda öngörülen aykırılığın giderilmesine yönelik şartlar oluşmamıştır. Öte yandan, aynı maddi olaydan kaynaklanan ve eczaneler tarafından iş yerlerinde kullanılması zorunlu olan ışıklı ışıksız tabela ve levhalardan ilan ve reklam vergisinin alınmamasına yönelik başvuruların reddine dair işlemlere karşı açılan davalarda verilen kararlar nedeniyle ortaya çıkan aykırılığın giderilmesi istemiyle Samsun Bölge İdare Mahkemesi Başkanlar Kurulunun 06/10/2021 tarih ve E:2021/25, K:2021/23 sayılı kararıyla yaptığı başvuru sonucunda, Danıştay Vergi Dava Daireleri Kurulunca 19/01/2022 tarih ve E:2021/8, K:2022/1 sayılı kararla; kesin ve yürütülebilir nitelikte bir işlem olduğunu kabul eden kararların arasındaki aykırılık giderilerek uyuşmazlığın esasına dair değerlendirilmelerle başvuru sonuçlandırmıştır. Bu bakımdan, aynı maddi nedene dayanan işlemlere karşı açılan davalarda verilen kararlara ilişkin olarak yapılan başvuruda, uyuşmazlığın esası incelenerek aykırılığın giderilmesinden sonra, aynı işlemin kimliğinin nitelendirilmesi sonucunda ortaya çıkan farklılık nedeniyle yargılama hukuku kuralları yönünden oluşan aykırılığın, bu kez usule ilişkin değerlendirmelerle giderilmesi, Kurulun önceki kararına; bir başka ifadeyle, uyuşmazlığın esasına yönelik değerlendirme yapılarak ulaşılan yargıya açıkça aykırılık oluşturacağı ve giderilmesi istenilen aykırı durumu daha da derinleştireceği görüşüyle Karara katılmıyoruz. XX – KARŞI OY: Vergi idarelerinin, idari işlevleriyle ilgili olarak vergi hukuku alanında tesis ettikleri, uygulanabilir nitelikte, ilgililerin menfaatini doğrudan etkileyen ve onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan irade açıklamaları, verginin tarh, tahakkuk ve tahsiline ilişkin işlemler 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesi kapsamında idari davaya konu olabilecek niteliktedir. Yarattığı vergilendirmeyi yönelik hukuki sonuçlar dikkate alındığında aykırılığın giderilmesi istemine konu kararlarda davacılar tarafından yapılan başvurulara ilişkin verilen cevapların kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem niteliğinde olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Eczacı odaları tarafından eczanelerin kullandığı levhaların ilan ve reklam vergisine tabi olmadığı ve bu nedenle vergi alınmaması gerektiğinden bahisle yapılan başvurular üzerine tesis edilen işlemin idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir nitelikte olduğundan, isteme konu kararlar arasındaki aykırılığın uyuşmazlığın esasının incelenmesi gerektiği yönünde giderilmesi gerektiği oyuyla Kurul kararına katılmıyoruz.

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2016/11542 E.  ,  2020/4730 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2016/11542 Karar No : 2020/4730 Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı) : … Özel Eğitim Basın Yayın Dağıtım ve Pazarlama A.Ş. Vekili : Av. … Karşı Taraf (Davalı) : … Valiliği Vekili : Av. … İstemin Özeti : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir. Danıştay Tetkik Hakimi : … Düşüncesi :İstemin kabulü ile Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü: Dava; … Dershanesi'nin, 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 15 gün süreyle geçici kapatılmasına ilişkin … tarihli ve … sayılı Mardin Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır. İdare Mahkemesince, özel öğretim kurumlarında çalışma izni alınmaksızın eğitim personeli (öğretmen/usta öğretici) çalıştırılmasının hukuken mümkün olmadığı, davacı Şirkete bağlı faaliyet gösteren kurumda yapılan tespit üzerine çalışma izni alınmaksızın öğretmen çalıştırıldığının sabit olduğu, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde " Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Kurum açma" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinde; 5580 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi hükmü doğrultusunda özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği belirtilerek kurum açma izni için gerekli olan belgelerin neler olduğu düzenlenmiştir. Yine anılan Yönetmeliğin "Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürülükte olan halinde; "(1) Yapılan müracaatın; bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartlara, kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne göre Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlara, 03/04/2004 tarihli ve 25422 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Umuma Açık Yerler ve İçkili Yerler ile Resmî veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce en az iki il eğitim denetmeni görevlendirilir. (2) İl eğitim denetmenlerince en geç 15 gün içinde düzenlenen inceleme raporunda, kurumun açılmasında bir sakınca bulunmadığının belirtilmesi hâlinde, okullara ilişkin dosya beş iş günü içinde Bakanlığa gönderilir. Diğer kurumlara ise valilikçe beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-2) düzenlenir. (3) Bakanlıkça okullara beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-3) düzenlenir. (4) Sürelerin hesaplanmasında evrak giriş tarihleri esas alınır. (5) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda Bakanlık veya valilikçe kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir. (6) Valiliklerce, denizcilik veya havacılık gibi kurslara verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ilgili kurum ve kuruluşlara, motorlu taşıt sürücü kurslarına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ise il emniyet müdürlüğüne gönderilir." düzenlemesi yer almaktadır. Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca "valilik" makamı olduğu görülmektedir. Dava dosyasının incelenmesinden, … İli …İlçesi … Mahalle … Sokak No:… adresinde faaliyet gösteren … Dershanesi'nde 21-22/04/2015 tarihinde maarif müfettişleri tarafından yapılan denetim sonucunda düzenlenen … tarih ve … sayılı Soruşturma Raporu'nda, kurumda görev yapan üç öğretmen için çalışma izninin alınmadığının tespit edildiğinden bahisle anılan özel öğretim kurumunun 15 gün süreyle geçici olarak kapatılmasının teklif edildiği, bu tespit üzerine Mardin İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu kurumun 15 gün süre ile kapatılmasına karar verilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır. Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir. Yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir. 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir. 14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Öncelikle; normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir. Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncelikli olduğu görülmektedir. Burada, 5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır. Yukarıda yer alan 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir. Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır. Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, gerekli şartları taşıyan özel öğretim kurumlarında kurum açma izni düzenleme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemlere ilişkin yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda; 5580 sayılı Kanuna tabii özel öğretim kurumları için, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemleri tesis etme yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim müdürüne ya da Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilip devredilmediğinin incelenmesi gerekmektedir. Uyuşmazlıkta; Mahkemece verilen 10/12/2015 tarihli ara kararla davalı idareden, dava konusu işleme ilişkin olarak Valilik Olur'unun bulunup bulunmadığı, işlem Milli Eğitim Müdür Vekili tarafından tesis olunduğundan, bu konuda herhangi bir yetki devrinin ve kanuni dayanağının bulunup bulunmadığının sorularak buna ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenilmesine, karar verildiği, anılan karara davalı idarece verilen ve 23/12/2015 tarihinde kayıtlara giren cevap dilekçesi ekinde "yetki devrine" ilişkin herhangi bir bilgi belge gönderilmediği görülmektedir. Olayda; davalı idarece dosyaya yetki devrine ilişkin bilgi belge sunulmadığı görüldüğünden, İl Milli Eğitim Müdürü tarafından imzalanarak tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Bu durumda; yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olan dava konusu işlemin esası yönünden bir değerlendirme yapılmak suretiyle karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle; … İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 03/11/2020 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY : (X)- Dava; … Dershanesi'nin, 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 15 gün süreyle geçici kapatılmasına ilişkin … tarihli ve … sayılı Mardin Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle açılmıştır. İdare Mahkemesince, özel öğretim kurumlarında çalışma izni alınmaksızın eğitim personeli (öğretmen/usta öğretici) çalıştırılmasının hukuken mümkün olmadığı, davacı Şirkete bağlı faaliyet gösteren kurumda yapılan tespit üzerine çalışma izni alınmaksızın öğretmen çalıştırıldığının sabit olduğu, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde " Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Kurum açma" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinde; 5580 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi hükmü doğrultusunda özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği belirtilerek kurum açma izni için gerekli olan belgelerin neler olduğu düzenlenmiştir. Yine anılan Yönetmeliğin "Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürülükte olan halinde; "(1) Yapılan müracaatın; bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartlara, kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne göre Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlara, 3/4/2004 tarihli ve 25422 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Umuma Açık Yerler ve İçkili Yerler ile Resmî veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce en az iki il eğitim denetmeni görevlendirilir. (2) İl eğitim denetmenlerince en geç 15 gün içinde düzenlenen inceleme raporunda, kurumun açılmasında bir sakınca bulunmadığının belirtilmesi hâlinde, okullara ilişkin dosya beş iş günü içinde Bakanlığa gönderilir. Diğer kurumlara ise valilikçe beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-2) düzenlenir. (3) Bakanlıkça okullara beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-3) düzenlenir. (4) Sürelerin hesaplanmasında evrak giriş tarihleri esas alınır. (5) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda Bakanlık veya valilikçe kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir. (6) Valiliklerce, denizcilik veya havacılık gibi kurslara verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ilgili kurum ve kuruluşlara, motorlu taşıt sürücü kurslarına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ise il emniyet müdürlüğüne gönderilir." düzenlemesi yer almaktadır. Dava dosyasının incelenmesinden, … İli … İlçesi … Mahalle … Sokak No:… adresinde faaliyet gösteren … Dershanesi'nde 21-22/04/2015 tarihinde maarif müfettişleri tarafından yapılan denetim sonucunda düzenlenen … tarih ve … sayılı Soruşturma Raporu'nda, kurumda görev yapan üç öğretmen için çalışma izninin alınmadığının tespit edildiğinden bahisle anılan özel öğretim kurumunun 15 gün süreyle geçici olarak kapatılmasının teklif edildiği, bu tespit üzerine Mardin İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu kurumun 15 gün süre ile kapatılmasına karar verilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (…) olarak sayılmıştır. Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır. Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır. Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz. Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır. Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173) Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir. Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarının (okullar hariç) kurum açma izni ile işi yeri açma ve çalışma ruhsatına ilişkin işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Burada "kamu düzeninden olan yetki meselesinin" sınırları belirlenirken; imza devri müessesesinin hukuki niteliği ile hangi yetkilerin imza devrine konu olabileceği ve son olarak da imza devri ile yetki devrinin süreç ve sonuç itibariyle farklılıklarının neler olduğunun da açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir. İmza devri de, yetki devri gibi idari teşkilat içinde yer alan makamların kamu hizmetinin etkin biçimde sağlanması ve bir an önce muhataplarına ulaşması adına bulunmuş bir müessese olup; imza devri, işlemi imza etme noktasında yetkili makamın kendisinin kullanması gereken bu yetkini aynı hiyerarşi içerisinde bir alt makamdaki kamu görevlisine devretmesidir. İmza devri, tıpkı yetki devri gibi istisnai niteliği haiz bir uygulama olup; imza yetkisinin devrinin en belirgin özelliği; bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesi ile aynı yönde fakat farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesidir. Bir başka anlatımla; İmza devrinde, işlemi tesis etme noktasında irade açıklamaya yetkili makamın yetkisinde değişiklik olmamakta, sadece işlemi imzalama yetkisi bir başkasına geçmektedir. Burada, İmza devri ile bir kamu görevlisi, devredilen yetkiyi, mevzuatla kendisine bu yetkinin verildiği kişi veya makam adına kullanır. Kısacası, imza devrinde, kendisine devir yapılan kişi, devredenin iradesiyle ve onunla eş değerde imza etme yetkisine haizdir. Bunun doğal sonucu olarak da; sorumluluk ve karar alma yetkisi devredende kalacaktır. Ayrıca, imza yetkisini devreden üst gerekli gördüğü takdirde işlemi bizzat kendisi de imzalayabilecektir. Yetki devri ve İmza devri karşılaştırıldığında ise; yetki devrinde işlemin yetkiyi devralan makam tarafından tesis edilmesi, bir başka anlatımla işlem tesis etme ya da etmeme iradesinin ve bu irade sonucu doğacak hukuki sorumluluğun, yetkinin devredildiği makamda olduğu kabul edilirken, imza devrinde , işlem tesisinde imza devrinin yapıldığı makam üzerinde karar alma güç ve iradesi bulunmayıp sadece işlemin imza edilmesi fonksiyonu söz konusu olduğundan imzalanan işlemin yine asıl iradeyi açıklayan ve imza devrinde bulunan üste ait olduğu kabul edilmektedir. Buraya kadar yapılan açıklamalar ışığında; mevzuatla açıkça "valilik" makamına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine yönelik işlem tesis etme yetkisi kapsamında, kurum açma için gerekli olan asgari şartların, istekliler tarafından sağlanıp sağlanmadığı, buna bağlı olarak kurum açma izni verilip verilmeyeceği hususu açık bir inceleme, değerlendirme ve irade sonucu belirlenebileceğinden, bu yetkinin imza devrine konu olmayacağı görülmektedir. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırıldığı; illerin de idaresi yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Burada, 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Valinin, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması vasfının en temel hukuki sonucu, "illerin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi" kuralının uygulanmasında görülmekte olup; 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun hükümlerinin "yetki devrinin yasal dayanağı" olarak kabulünün mümkün olmadığı; ancak "illerin yetki genişliği esasına göre yönetileceği" kuralının uygulanmasının yasal dayanağını oluşturduğu sonucuna ulaşılmaktadır. 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesi yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır. Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu'nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir. Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir. Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır. Kısacası; özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemle yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve il milli eğitim müdürlüğüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu kurum açma izni verme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından, il milli eğitim müdürüne de bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda; yetki yönünden hukuka aykırı olan Mahkeme kararının, yukarıda yer alan gerekçe ile bozulması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyoruz.

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/1367 E.  ,  2022/6040 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2022/1367 Karar No : 2022/6040 Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) : … Valiliği Vekili : Av. … Karşı Taraf (Davacı) : … İstemin Özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:…sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. Savunmanın Özeti : İstemin reddi gerektiği savunulmaktadır. Danıştay Tetkik Hakimi : … Düşüncesi : İstemin reddi gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dava konusu işlemin Vali veya Vali adına Vali Yardımcısı tarafından tesis edilmesi gerekmekteyken, İl Milli Eğitim Müdürü tarafından tesis edilmesinin yetki yönünden hukuka aykırı olduğuna ilişkin Üye … ve Üye …'nun karşı oyu ile işin gereği görüşüldü: Dava, Ağrı İli'nde faaliyet gösteren Özel … İlk-Ortaokulu Müdürü olarak görev yapan davacının müdürlük görevinin üzerinden alınmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır. İdare Mahkemesince, Dairemizce verilen bozma kararına uyularak mevzuat ile dosya içeriğinin birlikte değerlendirilmesinden, mevzuat uyarınca özel öğretim kurumunda kurum müdürü olan davacının işlemiş olduğu fiilin karşılığı olarak idari yönden görevine son verilmesine ilişkin işlemin tesis edilmesinde yetkili olan makamın davacıya çalışma izni veren Valilik Makamı olduğu, İl Milli Eğitim Müdürlüğü tarafından "vali adına" denilmek suretiyle tesis edilen dava konusu işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır. Yine aynı Kanun'un "Özlük hakları ve sorumluluklar" başlıklı 9. maddesi uyarınca; kurumlarda çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. Ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası, çalışma izni veren makam tarafından verilir. Tekrarı hâlinde ise göreve son verilir. 1702 sayılı Kanuna göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak Yürürlüğe Giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerinin eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personelin işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir. Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, disiplin yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabii olduğu ve bu çerçecede ilgillilerce, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilerin kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası tecziyesine yönelik işlemler ile Devlet memurluğundan çıkarılmasına gerektirir fiillerin işlenmesi halinde, Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik tesis edilen işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmektedir. Dava dosyanın incelenmesinden, Ağrı ili Özel … İlkokulu/Ortaokulu hakkında BİMER'e yapılan şikayet üzerine söz konusu okulla ilgili olarak; Ağrı İli, Merkez Özel Ağrı … İlkokulu/Ortaokulu 2014/Nisan Ayı TEOG Sınavları yapılmadan ve yapılacak olan 2014/Nisan Ayı TEOG Sınav Sonuçları Milli Eğitim Bakanlığınca açıklanmadan kendi web sayfasında yapılan ilanda ve kamuoyuna dağıttıkları broşürlerde Okulun 2013-2014 Nisan Ayı TEOG Merkezi Sınav Sonuçları Ortalamasına Göre Ağrı İl Birincisi olarak ilan edildiği, … 'ın 2011 Ağrı il birincisi, yine Ağrı İli Merkez Özel … İlkokulu/Ortaokulu öğrencisi ismi … diye yazdıkları öğrencinin aslında doğru isminin … olduğu, yine 2012 SBS Ağrı birincisi öğrenci olarak … yazıldığı ifadelerde ise … 'nin 2013 SBS il birincisi olarak belirtildiği, Ağrı İli Merkez Özel … İlkokulu/Ortaokulu yine aynı broşürde, 2011-2012-2013 SBS Puan Ortalaması ile " Ağrının En Başarılı Okulu" şeklinde yazıldığı halbuki bu yıllarda Milli Eğitim Bakanlığı okulların başarı sıralamalarına yer verilmediği, 09/07/2014 tarihinde Ağrı İli Merkez Özel … İlkokulu/Ortaokulunun web sayfasında öğrenci …'ın 492,8932 yerleşmeye esas puanla okul birincisi yazıldığı, aynı sayfaya Ağrı İl birincisi …den şeklinde yazıldığı ancak, Ağrı Merkez Özel … İlköğretim Okulu Öğrencisi …'un yerleşmeye esas puanının 495,0034 olduğu, …'a yönelik olarak reklam amaçlı açıklamalarının yerinde olmadığı, iddialarına ilişkin olarak düzenlenen soruşturma raporuyla, 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 11. maddesine aykırı olarak ilan yapıldığından bahisle kusurlu sorumlu okul müdürü davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-ı maddesi gereğince aylıktan kesme cezası ile tecziye edilmesinin ve kamu yararı ile hizmet gerekleri doğrultusunda yöneticilik görevinin üzerinden alınmasının önerildiği, davalı idarece de söz konusu teklif doğrultusunda davacıya 1/30 oranında aylıktan kesme cezası verildiği, idari yönden de dava konusu … tarih ve … sayılı işlemle okul müdürlüğü görevinin üzerinden alınmasına karar verildiği, işlemi Vali adına İl Milli Eğitim Müdürü'nün tesis ettiği anlaşılmaktadır. 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır. Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir. Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir. 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir. 14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir. Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncelikli olduğu görülmektedir. 5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır. Yukarıda yer alan 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan'nın kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir. Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır. Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için özel öğretim kurumlarında çalışma izni düzenleme yetkisi ve bu yetkiye bağlı olarak disiplin cezası verme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarında görev yapan personele ilişkin bu görev ve yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır. 5580 sayılı Kanuna tabii özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğreticilerine çalışma izni onayı verilmesi, çalışma izni onay belgelerinin iptal edilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası verilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik işlem tesis etme yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim müdürüne yada Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilmesi gerekmekle birlikte; somut olayda 01/10/2009 tarihli Ağrı Valiliği İmza Yetkileri Yönergesi'nin "Ortak Hükümler Bölümünde Belirtilen Yetkilerin Yanı Sıra, Yetki Devri Yapılan Birim Amirleri ve Devredilen Yetkiler" başlıklı 14. maddesinin "İl Milli Eğitim Müdürü'nün İmzalayacağı Yazılar ve Onaylar" başlıklı L bölümünde, "Özel eğitim okulları ve kurumlarının öğretmenlerinin atama ve görevden ayrılma onaylarını imzalamak" İl Milli Eğitim Müdürü'nün yetkisi arasında sayıldığı anlaşılmaktadır. Bu durumda; yetki yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan dava konusu işlemin esas yönünden incelenerek bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu yönündeki temyize konu Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir. Açıklanan nedenlerle; … İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 27/10/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY : (X)- 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır. Yine aynı Kanun'un "özlük hakları ve sorumluluklar" başlıklı 9. maddesi uyarınca; kurumlarda çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. Ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası, çalışma izni veren makam tarafından verilir. Tekrarı hâlinde ise göreve son verilir. 1702 sayılı Kanun'a göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerini eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personel işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir. Dava dosyasının incelenmesinden, Ağrı ili Özel … İlkokulu/Ortaokulu hakkında BİMER'e yapılan şikayet üzerine söz konusu okulla ilgili olarak; Ağrı İli, Merkez Özel Ağrı … İlkokulu/Ortaokulu 2014/Nisan Ayı TEOG Sınavları yapılmadan ve yapılacak olan 2014/Nisan Ayı TEOG Sınav Sonuçları Milli Eğitim Bakanlığınca açıklanmadan kendi web sayfasında yapılan ilanda ve kamu oyuna dağıttıkları broşürlerde Okulun 2013-2014 Nisan Ayı TEOG Merkezi Sınav Sonuçları Ortalamasına Göre Ağrı İl Birincisi olarak ilan edildiği, …'ın 2011 Ağrı il birincisi, yine Ağrı İli Merkez Özel Ağrı … İlkokulu/Ortaokulu öğrencisi ismi … diye yazdıkları öğrencinin aslında doğru isminin … olduğu, yine 2012 SBS Ağrı birincisi öğrenci olarak … yazıldığı ifadelerde ise …'nin 2013 SBS il birincisi olarak belirtildiği, Ağrı İli Merkez Özel Ağrı … İlkokulu/Ortaokulu yine aynı broşürde, 2011-2012-2013 SBS Puan Ortalaması ile " Ağrının En Başarılı Okulu" şeklinde yazıldığı halbuki bu yıllarda Milli Eğitim Bakanlığı okulların başarı sıralamalarına yer verilmediği, 09/07/2014 tarihinde Ağrı İli Merkez Özel Ağrı … İlkokulu/Ortaokulunun web sayfasında öğrenci …'ın 492,8932 yerleşmeye esas puanla okul birincisi yazıldığı, aynı sayfaya Ağrı İl birincisi … den şeklinde yazıldığı ancak, Ağrı Merkez Özel Ağrı … İlköğretim Okulu Öğrencisi …'un yerleşmeye esas puanının 495,0034 olduğu, …'a yönelik olarak reklam amaçlı açıklamalarının yerinde olmadığı, iddialarına ilişkin olarak düzenlenen soruşturma raporuyla, 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 11. maddesine aykırı olarak ilan yapıldığından bahisle kusurlu sorumlu okul müdürü davacının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-ı maddesi gereğince aylıktan kesme cezası ile tecziye edilmesinin ve kamu yararı ile hizmet gerekleri doğrultusunda yöneticilik görevinin üzerinden alınmasının önerildiği, davalı idarece de söz konusu teklif doğrultusunda davacıya 1/30 oranında aylıktan kesme cezası verildiği, idari yönden de dava konusu … tarih ve … sayılı işlemle okul müdürlüğü görevinin üzerinden alınmasına karar verildiği, işlemi Vali adına İl Milli Eğitim Müdürü'nün tesis ettiği anlaşılmaktadır. Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz. Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır. Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173) Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir. Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, disiplin yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabii olduğu ve bu çerçecede ilgillilerce, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilerin kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası tecziyesine yönelik işlemler ile devlet memurluğundan çıkarılmasına gerektirir fiillerin işlenmesi halinde, devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik tesis edilen işlemler ile müdürlük, yöneticilik görevinin üzerinden alınmasına yönelik işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve atama yetkisine bağlı olarak disiplin cezası tesis etme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Burada, 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin çalışma izni onay işlemleri ve atama yetkisine bağlı olarak disiplin cezası tesis etme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır. Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu'nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir. Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir. Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır. Kısacası; özel öğretim kurumlarında görevli personelin atanması ve bu personelin disiplin işlemleri yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu atama ve disiplin cezası tesis etme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından İl Milli Eğitim Müdürüne de bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Olayda, soruşturma raporunda davacı hakkında idari yönden yöneticilik görevinin üzerinden alınması yolunda getirilen teklif doğrultusunda müdürlük görevinin üzerinden alınmasına ilişkin işlemin Vali adına İl Milli Eğitim Müdürü tarafından tesis edildiği görülmekte olup; İl Milli Eğitim Müdürü tarafından imzalanan işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığından Mahkeme kararının onanması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2018/5400 E.  ,  2021/6240 K. "İçtihat Metni" T.C. D A N I Ş T A Y SEKİZİNCİ DAİRE Esas No : 2018/5400 Karar No : 2021/6240 TEMYİZ EDEN (DAVALILAR): 1- … Valiliği 2- … Kaymakamlığı VEKİLİ : Av. … KARŞI TARAF (DAVACI) : … VEKİLİ : Av. … İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir. YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Muğla İli, Bodrum İlçesi, … Ortaokulu'nda Fen Bilgisi öğretmeni olarak görev yapmakta iken 13/06/2016 tarihinde kendi isteğiyle istifa eden davacı tarafından, bir daha özel eğitim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptal edilmesine ilişkin Muğla Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısı üzerine tesis edilen Bodrum Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir. İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… kararıyla; davacının mevzuatta belirlenen usul ve esaslara göre görevini yerine getirmediği, öğrenciler, velileri ve öğretmenler için hayati ve ahlaki olan bu konuyu bizzat kendi personeli ve birinci derecede bu gibi hassas konularda sorumlu kendi rehber öğretmenlerinden gizlediği anlaşıldığından bir daha özel eğitim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmenin iptal edilmesi işleminde hukuka aykırılık bulunma gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir. Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararıyla; 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanununda, özel öğretim kurumlarında çalışmak üzere, gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenleneceği ve verilmiş olan çalışma izinlerinin iptalinin yine valilikçe yapılacağının düzenlenmiş olması karşısında davacının, "bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptal edilmesine" ilişkin dava konusu Bodrum Kaymakamlığı işleminde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığından davacının istinaf başvurusunun kabulüyle, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K: … kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idareler tarafından, kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir. KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, savunma verilmemiştir. DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyize konu Bölge Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir. TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: Dava; Muğla ili, Bodrum ilçesi, … Ortaokulunda öğretmen olarak görev yapan davacı hakkında tesis edilen Bodrum Kaymakamlığı İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı "göreve son verme " işleminin iptali istemiyle açılmıştır. 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun "Kurumlarda Çalıştırılacak Personel başlıklı 8. maddesi uyarınca; kurumların eğitim-öğretim ve yönetim hizmetlerinin, asıl görevi bu kurumlarda olan yönetici ve eğitim-öğretim elemanları ile yürütülmesi esastır. Kurumların müdürleri, kurucu/kurucu temsilcisi tarafından; diğer yönetici ve öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticileri ise müdürlerince seçilir ve çalışma izinleri valiliğin iznine sunulur. Valiliğin izni alınmadan müdür ile diğer yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler işe başlatılamaz. Gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için valilikçe çalışma izni düzenlenir. Çalışma izninin iptali yine valilikçe yapılır. Yine aynı Kanun'un "Özlük hakları ve sorumluluklar" başlıklı 9. maddesi uyarınca; kurumlarda çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler yetki, sorumluluk, ödül ve cezalar ile bunların uygulanması bakımından; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1702 sayılı İlk ve Orta Tedrisat Muallimlerinin Terfi ve Tecziyeleri Hakkında Kanun, 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimaî Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanun ile 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun hükümlerine tâbidir. Ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası, çalışma izni veren makam tarafından verilir. Tekrarı hâlinde ise göreve son verilir. 1702 sayılı Kanuna göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verilir. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak Yürürlüğe Giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Görevlendirme" başlıklı 26. maddesinde de; kurum müdürlüğünce, çalışma izni verilmesi istenen eğitim personelinin ve diğer personelin bu izne esas olan belgelerinin eksiksiz olarak tamamlamak suretiyle evrakı kurumun doğrudan bağlı bulunduğu millî eğitim müdürlüğüne teslim ediliceği, nitelik ve şartları uygun bulunanlara müracaattan itibaren 10 gün içinde çalışma izninin valilikçe düzenleneceği, valilikten çalışma izni alınmadan personelin işe başlatılamayacağı düzenlenmiştir. Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticilerin, disiplin yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na tabii olduğu ve bu çerçecede ilgillilerce, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilerin kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası tecziyesine yönelik işlemler ile Devlet memurluğundan çıkarılmasına gerektirir fiillerin işlenmesi halinde, Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik tesis edilen işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmektedir. Dosyanın incelenmesinden; bir öğrencinin montajlı çıplak fotoğraflarının diğer öğrencilerle sosyal medyada paylaşıldığı, öğretmen olarak görev yapan davacının bu konuyu örtbas ettiği iddiasıyla açılan soruşturma neticesinde Muğla Valiliğince hazırlanan … tarihli ve … sayılı soruşturma raporunda davacının mevzuatta belirlenen usul ve esaslara göre görevlerini yerine getirmediği, insanlar için önemli olan hayati bir konuyu kendi personelleri ve birinci derecede sorumlu rehber öğretmenlerden bile gizlediği gerekçesiyle bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptal edilmesi teklifine yer verildiği, Muğla Valiliğince Bodrum İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü'ne hitaben gönderilen … tarihli ve … sayılı yazının ekinde soruşturma raporu ve eklerinin gönderildiği ve ilgili soruşturma raporunda yer alan disiplin teklifleriyle ilgili işlemlerin yerine getirilmesinin istenilmesi üzerine dava konusu Kaymakamlık işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır. 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır. Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir. Ancak, yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir. 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir. 14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler. Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Öncelikle; normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir. Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncekli olduğu görülmektedir. Burada, 5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır. Yukarıda yer alan 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan'nın kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir. Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır. Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, gerekli şartları taşıyan yönetici, öğretmen, uzman öğretici ve usta öğreticiler için özel öğretim kurumlarında çalışma izni düzenleme yetkisi ve bu yetkiye bağlı olarak disiplin cezası verme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarında görev yapan personele ilişkin bu görev ve yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır. 5580 sayılı Kanuna tabii özel öğretim kurumlarında çalışan yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğreticilerine çalışma izni onayı verilmesi, çalışma izni onay belgelerinin iptal edilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezası verilmesi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde Devlet memurluğundan çıkarılmasına yönelik işlem tesis etme yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim müdürüne yada Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilmesi gerekmekle birlikte; somut olayda Muğla Valiliğince Bodrum İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü'ne hitaben gönderilen … tarihli ve … sayılı yazının ekinde soruşturma raporu ve eklerinin gönderildiği ve ilgili soruşturma raporunda yer alan disiplin teklifleriyle ilgili işlemlerin yerine getirilmesinin istenilmesi üzerine dava konusu Kaymakamlık işleminin tesis edildiği ve anılan Kaymakamlık işleminin uygulama işlemi niteliğinde olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda; yetki yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan dava konusu işlemin esas yönünden incelenerek bir karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığından dava konusu işlemin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu yönündeki temyize konu Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir. Ayrıca … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince temyize konu kararda dava konusu işlem davacının öğretmenlik görevine son verilmesi ve bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemesi şeklinde iki ayrı kısımdan oluştuğundan bu kısımların ayrı ayrı incelenmesi gerekmektedir. KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne, 2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 14/12/2021 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi. KARŞI OY : (X)- Dava; Muğla ili, Bodrum ilçesi, … Ortaokulunda öğretmen olan davacının bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptal edilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararıyla; özel öğretim kurumlarında görev yapan kurum yönetici ve öğretmenlerince 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren fiillerin işlenmesi halinde bu kişilere kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine brüt aylığından 1/4'ü ile 1/2'si arasında maaş kesim cezasının, çalışma izni veren makam tarafından verileceği, tekrarı hâlinde ise görevine son verileceği, ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlenmesi hâlinde, Bakanlığın görüşü alınmak suretiyle personelin görevine, izni veren makam tarafından son verileceği; iki defa teftiş raporu ile başarısızlığı tespit edilenlerin çalışma izninin izni veren makam tarafından iptal edileceği, bunun dışında yasal mevzuatta özel öğretim kurumlarında görev yapan kurum yönetici ve öğretmenlerinin disiplin cezasını gerektiren fiilleri işlemeleri durumunda bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptali ile görevine son verilmesi hususunda herhangi bir hükme yer verilmediği, dava konusu olayda ise, davacıya fiili uyarınca 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 125/C-a maddesi gereğince 1/30 oranında aylıktan kesme cezası verildiği, yani davacının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre kademe ilerlemesinin durdurulması cezasını gerektiren bir fiil işlemediği gibi söz konusu fiilin tekrarının gerçekleştiği yönünde herhangi bir tespite yer verilmediği, yine davacının 1702 sayılı Kanun'a göre meslekten çıkarılma veya 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na göre Devlet memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiillerden birini işlemediği, ayrıca hakkında başarısız olduğuna ilişkin iki teftiş raporu ortaya konulamadığı dolayısıyla yasal mevzuata göre davacının görevine son verilmesini gerektiren herhangi bir durumun gerçekleşmediği gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulüyle, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… K:…sayılı kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir. 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde "Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır. 20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Kurum açma" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinde; 5580 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi hükmü doğrultusunda özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği belirtilerek kurum açma izni için gerekli olan belgelerin neler olduğu düzenlenmiştir. Yine anılan Yönetmeliğin "Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürülükte olan halinde; "(1) Yapılan müracaatın; bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartlara, kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne göre Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlara, 3/4/2004 tarihli ve 25422 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Umuma Açık Yerler ve İçkili Yerler ile Resmî veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce en az iki il eğitim denetmeni görevlendirilir. (2) İl eğitim denetmenlerince en geç 15 gün içinde düzenlenen inceleme raporunda, kurumun açılmasında bir sakınca bulunmadığının belirtilmesi hâlinde, okullara ilişkin dosya beş iş günü içinde Bakanlığa gönderilir. Diğer kurumlara ise valilikçe beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-2) düzenlenir. (3) Bakanlıkça okullara beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-3) düzenlenir. (4) Sürelerin hesaplanmasında evrak giriş tarihleri esas alınır. (5) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda Bakanlık veya valilikçe kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir. (6) Valiliklerce, denizcilik veya havacılık gibi kurslara verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ilgili kurum ve kuruluşlara, motorlu taşıt sürücü kurslarına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ise il emniyet müdürlüğüne gönderilir." düzenlemesi yer almaktadır. Dosyanın incelenmesinden; bir öğrencinin montajlı çıplak fotoğraflarının diğer öğrencilerle sosyal medyada paylaşıldığı ve öğretmen olarak görev yapan davacının bu konuyu örtbas ettiği iddiasıyla açılan soruşturma neticesinde Muğla Valiliğince hazırlanan … tarihli ve … sayılı soruşturma raporunda davacının mevzuatta belirlenen usul ve esaslara göre görevlerini yerine getirmediği, insanlar için önemli olan hayati bir konuyu kendi personelleri ve birinci derecede sorumlu rehber öğretmenlerden bile gizlediği gerekçesiyle bir daha özel öğretim kurumlarında görev verilmemek üzere sözleşmesinin iptal edilmesi teklifine yer verildiği, Muğla Valiliğince Bodrum İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü'ne hitaben gönderilen … tarihli ve … sayılı yazının ekinde soruşturma raporu ve eklerinin gönderildiği ve ilgili soruşturma raporunda yer alan disiplin teklifleriyle ilgili işlemlerin yerine getirilmesinin istenilmesi üzerine dava konusu Kaymakamlık işleminin tesis edildiği anlaşılmaktadır. 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c)Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (…) olarak sayılmıştır. Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır. Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır. Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz. Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır. Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173) Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir. Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarının (okullar hariç) kurum açma izni ile işi yeri açma ve çalışma ruhsatına ilişkin işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Burada "kamu düzeninden olan yetki meselesinin" sınırları belirlenirken; imza devri müessesesinin hukuki niteliği ile hangi yetkilerin imza devrine konu olabileceği ve son olarak da imza devri ile yetki devrinin süreç ve sonuç itibariyle farklılıklarının neler olduğunun da açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir. İmza devri de, yetki devri gibi idari teşkilat içinde yer alan makamların kamu hizmetinin etkin biçimde sağlanması ve bir an önce muhataplarına ulaşması adına bulunmuş bir müessese olup; imza devri, işlemi imza etme noktasında yetkili makamın kendisinin kullanması gereken bu yetkini aynı hiyerarşi içerisinde bir alt makamdaki kamu görevlisine devretmesidir. İmza devri, tıpkı yetki devri gibi istisnai niteliği haiz bir uygulama olup; imza yetkisinin devrinin en belirgin özelliği; bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesi ile aynı yönde fakat farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesidir. Bir başka anlatımla; İmza devrinde, işlemi tesis etme noktasında irade açıklamaya yetkili makamın yetkisinde değişiklik olmamakta, sadece işlemi imzalama yetkisi bir başkasına geçmektedir. Burada, İmza devri ile bir kamu görevlisi, devredilen yetkiyi, mevzuatla kendisine bu yetkinin verildiği kişi veya makam adına kullanır. Kısacası, imza devrinde, kendisine devir yapılan kişi, devredenin iradesiyle ve onunla eş değerde imza etme yetkisine haizdir. Bunun doğal sonucu olarak da; sorumluluk ve karar alma yetkisi devredende kalacaktır. Ayrıca, imza yetkisini devreden üst gerekli gördüğü takdirde işlemi bizzat kendisi de imzalayabilecektir. Yetki devri ve İmza devri karşılaştırıldığında ise; yetki devrinde işlemin yetkiyi devralan makam tarafından tesis edilmesi, bir başka anlatımla işlem tesis etme ya da etmeme iradesinin ve bu irade sonucu doğacak hukuki sorumluluğun, yetkinin devredildiği makamda olduğu kabul edilirken; imza devrinde, işlem tesisinde imza devrinin yapıldığı makam üzerinde karar alma güç ve iradesi bulunmayıp sadece işlemin imza edilmesi fonksiyonu söz konusu olduğundan imzalanan işlemin yine asıl iradeyi açıklayan ve imza devrinde bulunan üste ait olduğu kabul edilmektedir. Buraya kadar yapılan açıklamalar ışığında; mevzuatla açıkça "valilik" makamına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine yönelik işlem tesis etme yetkisi kapsamında, kurum açma için gerekli olan asgari şartların, istekliler tarafından sağlanıp sağlanmadığı, buna bağlı olarak kurum açma izni verilip verilmeyeceği hususu açık bir inceleme, değerlendirme ve irade sonucu belirlenebileceğinden, bu yetkinin imza devrine konu olmayacağı görülmektedir. 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırıldığı; illerin de idaresi yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır. 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirle. Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler. Burada, 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Valinin, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması vasfının en temel hukuki sonucu, "illerin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi" kuralının uygulanmasında görülmekte olup; 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun hükümlerinin "yetki devrinin yasal dayanağı" olarak kabulünün mümkün olmadığı; ancak "illerin yetki genişliği esasına göre yönetileceği" kuralının uygulanmasının yasal dayanağını oluşturduğu sonucuna ulaşılmaktadır. 5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesi yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır. Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu'nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir. Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir. Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır. Kısacası; özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemle yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve il milli eğitim müdürlüğüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu kurum açma izni verme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından, Kaymakama bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumda; yetki yönünden hukuka aykırı olan Mahkeme kararının, yukarıda yer alan gerekçe ile onanması gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.