İdari Dava Nasıl Açılır? Görev, Yetki ve Usul Kuralları

İdari dava; idarenin kamu gücüne dayanarak tesis ettiği işlemler, idari eylemler veya kamu hizmetlerinin yürütülmesine dair idari sözleşmeler sebebiyle menfaati veya hakkı ihlal edilenlerce yetkili ve görevli yargı yerine dilekçe verilerek açılır. Anayasa m. 125 uyarınca idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır ve idare kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür; Yüksek Askerî Şûranın terfi işlemleri ile kadrosuzluk sebebiyle emekliye ayırma işlemleri bu kapsamın dışındadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 2 kapsamında idari dava türleri; iptal davaları, tam yargı davaları ile tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç olmak üzere kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden kaynaklanan davalardır.

İdari Dava Türleri ve Yargısal Denetimin Kapsamı

İptal davaları; idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları iddiasıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılır. İptal davası açılabilmesi için davacının kişisel hakkının ihlali aranmayıp menfaat ihlali yeterlidir. Kamu düzenine ilişkin olan iptal davası açma hakkından önceden vazgeçilemez ve hâkim işlemin hukuka aykırılığını re'sen inceler. Düzenleyici işlemlere karşı verilen iptal kararları dava taraflarının yanı sıra bu düzenlemeye tabi olan herkes için bağlayıcıdır. Bir düzenleyici işlemin iptal edilmemiş bulunması ise bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen uygulama işleminin iptaline engel teşkil etmez.

Tam yargı davaları; idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından uğranılan zararların tazmini veya yerine getirilmesi talebiyle açılır. İdarenin kamu hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla yaptığı idari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar idari davaya konu olurken; tahkim şartı öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri kapsam dışıdır. Buna karşılık, idarenin özel hukuk kurallarına göre taraf olduğu sözleşmelerden doğan ihtilaflar adli yargının görev alanında yer alır.

2577 sayılı Kanun m. 2/2 gereğince idari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimiyle sınırlıdır. İdare mahkemeleri yerindelik denetimi gerçekleştiremez; yürütme görevinin mevzuatta öngörülen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini engelleyecek, idari işlem ya da eylem tesis edecek yahut idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıracak nitelikte karar tesis edemez.

İdari Yargıda Görevli Mahkemenin Tespiti

İdari yargı alanında ilk derece mahkemeleri idare mahkemeleri, vergi mahkemeleri ve kanunda sayılan durumlarda ilk derece sıfatıyla Danıştaydır. 2576 sayılı Kanun m. 5 uyarınca vergi mahkemelerinin görevine girenler ile ilk derecede Danıştayda görülecek davalar haricindeki iptal davaları, tam yargı davaları, tahkim öngörülmeyen kamu hizmeti idari sözleşmelerinden çıkan uyuşmazlıklar ve diğer kanunlarla verilen işler idare mahkemelerinde görülür. Bölge idare mahkemeleri ise ikinci derece yargılama yapan istinaf mercileridir; kaynaklardaki genel kabule göre bölge idare mahkemesinde ilk derece mahkemesi sıfatıyla doğrudan dava açılamaz, bununla birlikte bölge idare mahkemesinin ilk derece yetkisinin kanunun açıkça yetki tanıdığı istisnai alanlarla sınırlı olduğu yönünde değerlendirmeler de yer almaktadır.

2575 sayılı Danıştay Kanunu m. 24 uyarınca Danıştay ilk derece mahkemesi olarak; Cumhurbaşkanı kararlarına, Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici işlemlere, bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere karşı açılan davalara bakar. Bunun yanında Danıştay İdari Dairesince veya İdari İşler Kurulunca verilen kararlar üzerine uygulanan eylem ve işlemlere, birden çok idare veya vergi mahkemesinin yetki alanına giren işlere ve Danıştay Yüksek Disiplin Kurulu kararları ile ilgili işlemlere karşı açılan iptal ve tam yargı davaları da ilk derecede Danıştayda görülür.

Görev ve Yetki İncelemesi ile Uyuşmazlığın Gönderilmesi

2577 sayılı Kanun m. 14 ve m. 15 hükümleri uyarınca görev ve yetki hususları, davanın ilk inceleme aşamasında ve yargılamanın her safhasında mahkemece re'sen gözetilir. 2577 sayılı Kanunun uygulanmasında yetki kamu düzenindendir. Mahkemece yapılan incelemede davanın adli yargının görev alanına girdiği anlaşılırsa davanın görev yönünden reddine karar verilir. İdari yargının görevli olduğu konularda ise mahkemenin görevsiz veya yetkisiz olması halinde davanın görev veya yetki yönünden reddine ve dava dosyasının re'sen görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine hükmedilir.

Yetkili Mahkemenin Belirlenmesi ve Özel Yetki Kuralları

2577 sayılı Kanun m. 32 gereğince, özel kanunlarda veya ilgili usul kanununda aksine bir yetki kuralı öngörülmemişse yetkili idare mahkemesi, dava konusu idari işlemi veya idari sözleşmeyi yapan idari merciin bulunduğu yerdeki idare mahkemesidir.

Kamu görevlilerine dair uyuşmazlıklarda yetkili mahkeme kanunda özel olarak düzenlenmiştir: Atama ve nakil davalarında kamu görevlisinin yeni veya eski görev yeri mahkemesi; görevine son verilme, emeklilik veya görevden uzaklaştırma davalarında kamu görevlisinin son görev yaptığı yer mahkemesi yetkilidir. Görevle ilişiğin kesilmesi sonucunu doğurmayan disiplin cezaları, intibak, sicil, parasal haklar ve mahalli idare organları üyelerinin tedbiren uzaklaştırılması davalarında ise ilgilinin görevli bulunduğu yer idare mahkemesi yetkilidir. Özel kanun hükümleri saklı kalmak ve davanın idare mahkemesinin görevine girmesi kaydıyla, hâkim ve savcıların mali ve sosyal hakları, sicilleri ve müfettiş hal kâğıtlarına ilişkin idari davalarda, görev yapılan yerin idari yargı yönünden bağlı olduğu bölge idare mahkemesine en yakın bölge idare mahkemesinin bulunduğu yer mahkemesi yetkilidir.

İmar, kamulaştırma, yıkım, işgal, tahsis, ruhsat ve iskân gibi taşınmaz mallarla ilgili mevzuatın uygulanmasından veya bunlara bağlı haklar ile kamu mallarına ilişkin idari davalarda taşınmazın bulunduğu yer mahkemesi yetkilidir. Taşınır mallara ilişkin uyuşmazlıklarda ise taşınır malın bulunduğu yer idare mahkemesi yetkili kabul edilmiştir.

İdari sözleşmelerden doğanlar dışındaki tam yargı davalarında yetki 2577 sayılı Kanun m. 36 uyarınca sırasıyla tayin edilir. Bu kapsamda yetkili mahkeme öncelikle zararı doğuran idari uyuşmazlığı çözümlemeye yetkili yer mahkemesidir; şayet zarar ulaştırma ve bayındırlık gibi bir hizmetten veya idarenin herhangi bir eyleminden kaynaklanıyorsa hizmetin görüldüğü ya da eylemin yapıldığı yer mahkemesi; bu şartların bulunmadığı diğer durumlarda ise davacının ikametgâhının bulunduğu yer idare mahkemesidir.

2577 sayılı Kanun m. 37 gereğince vergi uyuşmazlıklarında yetkili mahkeme; uyuşmazlık konusu vergi, resim, harç ve mali yükümleri tarh ve tahakkuk ettiren, zam ve cezaları kesen; Gümrük Kanunu uyarınca alınması gereken vergiler ile Vergi Usul Kanunu uyarınca şikâyet yoluyla düzeltme taleplerinin reddinde mali yükümleri tarh ve tahakkuk ettiren; ödeme emrinin düzenlendiği hallerde ödeme emrini düzenleyen ve diğer uyuşmazlıklarda dava konusu işlemi tesis eden dairenin bulunduğu yerdeki vergi mahkemesidir.

İdari Dava Açma Süreleri ve Sürelerin Hesaplanması

2577 sayılı Kanun m. 7 uyarınca dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı bir süre tayin edilmedikçe Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün, vergi mahkemelerinde otuz gündür. Özel dava açma süresinin idari işlemde açıkça gösterilmediği hallerde uyuşmazlık genel dava açma süreleri içinde mahkemeye taşınabilir. Acele kamulaştırma, özelleştirme kararları ile ihaleden yasaklama dışındaki ihale işlemlerini kapsayan ivedi yargılama usulünde dava açma süresi otuz gün; ilk inceleme süresi yedi gün ve savunma süresi on beş gündür. Merkezi sınavlara ilişkin uyuşmazlıklarda ise dava açma süresi on gün olarak öngörülmüştür.

Dava açma süreleri; kural olarak idari işlemin tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlar. Tatil günleri sürelere dahildir; ancak sürenin son günü tatil gününe rastlarsa süre, tatil gününü izleyen ilk çalışma gününün mesai bitimine kadar uzar. Kanunda yazılı sürelerin bitimi adli tatile (çalışmaya ara verme zamanına) rastlarsa süreler, ara vermenin sona erdiği günü izleyen tarihten itibaren yedi gün uzamış sayılır.

Adresleri bilinmeyenlere özel kanunları uyarınca ilan yoluyla bildirim yapılan hallerde süre, aksine bir kanuni hüküm yoksa son ilan tarihini izleyen günden itibaren on beş gün sonra işlemeye başlar. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde süre ilan tarihini izleyen gün başlar; ilgililer bu düzenlemelerin uygulanması üzerine uygulama işlemiyle birlikte düzenleyici işleme veya her ikisine birden dava açabilirler.

Dava Öncesi İdari Başvuru Yolları

2577 sayılı Kanun m. 11 uyarınca ilgililer tarafından idari dava açılmadan önce idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem tesisi üst makamdan, üst makam bulunmuyorsa işlemi tesis eden makamdan idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvuru işlemekte olan dava açma süresini durdurur. İdari makam otuz gün içinde cevap vermezse talep reddedilmiş sayılır. İsteğin açıkça veya zımnen reddi üzerine dava açma süresi kaldığı yerden işlemeye başlar ve başvuru tarihine kadar geçmiş süre hesaba katılır.

2577 sayılı Kanun m. 13 gereğince idari eylemler dolayısıyla hakkı ihlal edilenlerin idari dava açmadan önce, bu eylemleri yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her hâlde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini talep etmeleri zorunludur. Talebin kısmen ya da tamamen reddi halinde veya otuz gün içinde cevap verilmemesi durumunda dava açma süresi içinde tam yargı davası açılabilir. Ancak görevli olmayan adli yargı yerinde açılan tam yargı davasının görev yönünden reddi üzerine idari yargıda dava açılması halinde idareye başvuru koşulu aranmaz. Zorunlu idari başvuru yolu izlenmeden açılan davalarda mahkemece dilekçelerin görevli idari mercie tevdiine hükmedilir ve mahkemeye başvuru tarihi mercie başvuru tarihi sayılır.

Dava Dilekçesinin Hazırlanması ve Mahkemeye Sunulması

İdari davalar; Danıştay, idare mahkemesi veya vergi mahkemesi başkanlıklarına hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle açılır. Dilekçede; tarafların ve varsa temsilcilerinin ad ve soyadları veya unvanları, adresleri, gerçek kişilere ait Türkiye Cumhuriyeti kimlik numarası, davanın konu ve sebepleri ile dayandığı deliller ve idari işlemin yazılı bildirim tarihi yer almalıdır. Vergi, resim, harç ve mali yükümlere dair davalar ile tam yargı davalarında uyuşmazlık konusu miktar gösterilir. Vergi davalarında ayrıca vergi veya vergi cezasının nevi ve yılı, ihbarname tarihi ve numarası ile varsa mükellef hesap numarası belirtilir. Dava dilekçeleri ve ekli evrak örnekleri davalı taraf sayısından bir fazla nüsha olarak sunulur.

Dava dilekçeleri fiziki ortamda imzalı sunulabileceği gibi UYAP üzerinden güvenli elektronik imza veya mobil imza ile elektronik ortamda da iletilebilir. 2577 sayılı Kanun m. 4 kapsamında dilekçeler ve her türlü savunma evrakı doğrudan Danıştay veya ait olduğu mahkeme başkanlıklarına verilebileceği gibi bunlara gönderilmek üzere idare veya vergi mahkemesi başkanlıklarına, bu mahkemelerin bulunmadığı yerlerde büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde kalıp kalmadığına bakılmaksızın asliye hukuk hâkimliklerine ya da yabancı ülkelerde Türk konsolosluklarına teslim edilebilir. Gönderilmek üzere başka mahkemeye verilen dilekçeler bakımından dava evrakın o mahkeme kaydına girmesiyle açılmış kabul edilir.

İdari davalarda avukatla temsil zorunluluğu bulunmamaktadır; gerçek kişiler bizzat kendileri, tüzel kişiler ise yetkili temsilcileri aracılığıyla dava açabilirler. Davanın avukat vasıtasıyla açılması durumunda vekâletname aslının veya onaylı örneğinin sunulması gerekir. 6100 sayılı Kanun m. 77 uyarınca gecikmesinde zarar doğabilecek hallerde mahkemenin vereceği kesin süre içinde vekâletname sunulmaz veya asil yapılan işlemleri kabul ettiğini bildirmezse dava açılmamış sayılır.

İlk İnceleme, Harç Eksikliği ve Sonradan Azalma Halleri

2577 sayılı Kanun m. 6 uyarınca dilekçeler harç ve posta ücreti alındıktan sonra deftere kaydedilir ve dava bu kaydın yapıldığı tarihte resmen açılmış sayılır. Harcı veya posta ücreti eksik yatırılan davalarda otuz gün içinde eksikliğin tamamlanması tebliğ edilir; gereği yapılmazsa otuz günlük bildirim bir kez daha tekrarlanır. İkinci bildirime rağmen noksan tamamlanmazsa davanın açılmamış sayılmasına karar verilir. Dava açıldıktan sonra posta ücretinde tebligat yapılmasını engelleyecek şekilde azalma olursa otuz gün içinde tamamlanması tebliğ edilir ve bildirimin yerine getirilmemesi halinde bildirim bir kez daha tekrarlanır; ücret yine tamamlanmazsa dosya işlemden kaldırılır ve bu kararın tebliğinden itibaren üç ay içinde noksan tamamlanıp işleme koyma istenmezse davanın açılmamış sayılmasına hükmedilir.

Dava dilekçesinin 2577 sayılı Kanun m. 3'te öngörülen kanuni unsurları taşımaması halinde mahkemece dilekçenin reddine karar verilerek eksikliğin giderilmesi için davacıya otuz gün süre tanınır; yenilenen dilekçeden harç alınmaz. Ancak yeniden verilen dilekçede dilekçe ret kararındaki aynı yanlışlıkların tekrarlanması halinde mahkemece davanın reddine karar verilir. Tam yargı davalarında dava dilekçesinde belirtilen tazminat miktarı, nihai karar verilinceye kadar harcı ödenmek suretiyle bir defaya mahsus olmak üzere artırılabilir.

Yürütmenin Durdurulması Kurumu ve Yargılama Usulü

Danıştayda veya idari mahkemelerde dava açılması, dava konusu edilen idari işlemin icrasını kendiliğinden durdurmaz. 2577 sayılı Kanun m. 27 uyarınca yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için idari işlemin uygulanması durumunda telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte gerçekleşmesi zorunludur. Karar kural olarak davalı idarenin savunması alındıktan ya da savunma süresi dolduktan sonra verilir; ancak uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerin yürütülmesi savunma alınmaksızın da durdurulabilir. Kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği ile geçici veya sürekli görevlendirme işlemleri bu istisnaya dahil değildir.

Yürütmenin durdurulması kararlarında işlemin açıkça hukuka aykırı olduğu hususunun ve yol açacağı telafisi güç veya imkânsız zararların somut biçimde gerekçelendirilmesi şarttır; sadece kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmü aleyhine Anayasa Mahkemesine başvurulduğu gerekçesiyle bu karar tesis edilemez. Dilekçe ve eklerinden talebin yerinde olmadığı anlaşılırsa idarenin savunması beklenmeksizin istem reddedilebilir. Aynı gerekçelere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması talebinde bulunulamaz. Yürütmenin durdurulması kural olarak teminat karşılığında verilir; durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir, idareden ve adli yardımdan yararlananlardan ise teminat alınmaz.

Yürütmenin durdurulması istemli uyuşmazlıklarda cevap ve savunma süreleri kısaltılabileceği gibi bildirimlerin memur eliyle yapılmasına karar verilebilir. Yürütmenin durdurulması kararları on beş gün içinde yazılıp imzalanır ve bu kararın verildiği dava dosyaları öncelikle sonuçlandırılır. Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlara karşı tebliği izleyen günden itibaren yedi gün içinde yetkili mercie bir defaya mahsus itiraz edilebilir; itiraz edilen mercii dosyanın kendisine ulaşmasından itibaren yedi gün içinde kesin karar verir. İvedi yargılama usulünde ise yürütmenin durdurulması kararlarına itiraz kanun yolu kapalıdır.

Vergi mahkemelerinde vergi uyuşmazlıklarına ilişkin dava açılması, tarh edilen vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümler ile bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen kısmının tahsilatını kendiliğinden durdurur. Buna karşılık, davacının gösterdiği adrese tebligat yapılamaması sebebiyle işlemden kaldırılan dosyalarda tahsilat devam eder; dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannamelere karşı ve tahsilat işlemlerine karşı açılan davalar tahsilatı kendiliğinden durdurmaz, bu uyuşmazlıklarda yürütmenin durdurulması ayrıca istenebilir. Davacının tebligat yapılamayan adresi yerine bir yıl içinde yeni adres bildirilmezse davanın açılmamış sayılmasına karar verilir.

Hukuki uyarı: Bu içerik genel bilgilendirme amacı taşır; somut olay değerlendirmesi için avukata başvurulmalıdır.

Hazırlayan: Av. Erdal Ersoy