İdarenin Hizmet Kusurundan Kaynaklanan Sorumluluğu

İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür. İdari bir eylem hakkını ihlal eden kişi, dava açmadan önce ilgili idareye başvurarak hakkının yerine getirilmesini ister. İdari sözleşmelerden doğanlar dışında tam yargı davasında yetkili mahkeme, kanunda gösterilen sırayla belirlenir.

Ödeme yükümlülüğü ve yargı denetiminin sınırı

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin ilk cümlesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Aynı madde, idareyi kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü kılar. Metin bu yükümlülüğü hizmet kusuru, kişisel kusur veya kusursuz sorumluluk diye ayırmaz.

Yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının denetimiyle sınırlıdır. Denetim, yerindelik denetimi biçiminde kullanılamaz. Mahkeme, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun yerine getirilmesini kısıtlayan, idari eylem ya da işlem niteliği taşıyan veya takdir yetkisini kaldıran bir karar veremez. Bu sınır, zararın ödenmesine hükmedilmesini yasaklayan bir kural da kurmaz.

İdari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirimin yapıldığı tarihten başlar. Kural idari işlemlere karşı açılan davalara ilişkindir ve idari eylemler için bir süre koymaz.

Hizmet kusurunun karardaki açıklanışı

Danıştay 15. Daire'nin E. 2016/8532, K. 2017/3145 sayılı kararının çoğunluk gerekçesi, Anayasa'nın 125. maddesinde yargı yolunun açık olduğunu ve idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlü bulunduğunu belirtir. Gerekçe, hizmet kusurunu kamu hizmetinin organizasyonu ve işleyişine bağlar. Hizmet eksik veya kötü yürütülüyorsa ya da faaliyet hizmet gerekleriyle bağdaştırılamayacak nitelikteyse, hizmetin kusurlu yürütüldüğünün kabulü zorunlu görülür.

Aynı gerekçeye göre, hizmet yerine getirilirken gerekli önlemlerin alınmaması, hizmetin iyi işlememesi veya kusurlu işlemesi gibi nedenlerle kişilere verilen zararları idare tazmin eder. Bu anlatım tazmin ilkesini açıklar; bir tutar veya faiz belirlemez.

Çoğunluk gerekçesi, hizmeti yürüten personelin görevi sırasında yaptığı eylem ve işlemlere ilişkin kişisel kusurun hizmet kusuru oluşturacağını ve bu zararın tazmininden idarenin sorumlu tutulacağını, idare hukukunun bilinen ilkeleri arasında sayar. Anlatım, personelin görev sırasındaki eylem ve işlemlerine ilişkindir.

Sakatlığın ağırlığı konusunda iki ölçü

Ağırlık bakımından tek bir şart bütün olaylara aynı kesinlikle uygulanamaz. Danıştay 15. Daire'nin E. 2016/8532, K. 2017/3145 sayılı kararının çoğunluk gerekçesi, idarenin hizmet kusuru işlediğinin söylenebilmesi için saptanan hukuki sakatlığın bir dereceye kadar ağır ve önemli olmasını arar. Tehlikeli olmayan kamu hizmetlerinden yararlananlar bakımından ise kusurun ağır ya da hafif olmasının sorumluluk için önem taşımadığı, kusurun bulunmasının yeterli olduğu da belirtilir. Bu iki ölçü, biri diğerini kaldıran kesin bir kural haline getirilemez.

Kötü işleyen, geç işleyen ve hiç işlemeyen hizmet

Hizmet kusuru, kamu hizmeti görülürken hizmetin gereği gibi yerine getirilmemesi, zamanında yerine getirilmemesi veya hiç yerine getirilmemesi olarak da açıklanır. Bu sorumluluk idare hukukuna özgü sayılır. İstihdam edenin sorumluluğu gibi dolaylı değil, doğrudan bir sorumluluktur.

Hizmet kusuru, hizmetin kötü işlemesi, geç işlemesi ve hiç işlememesi başlıklarında toplanabilir. Kötü işleme, hizmetin beklenen özen, dikkat ve kalitede yapılmaması demektir. Başka bir anlatımla hizmet, gereği gibi yürütülmemiş olur.

Hizmetin kötü işleyip işlemediği, hizmetin niteliği, zaman ve yer şartları, idarenin elindeki imkân ve araçlar ile somut olayın niteliği incelenerek her olay için ayrıca belirlenir.

Ajanın seçimi ve denetlenmesinde yetersiz kalınması, ehil personel çalıştırılmaması, personelin yeterli biçimde eğitilmemesi, personel üzerindeki nezaret ve denetimin gereğince yapılmaması, hizmet yerine getirilirken gerekli önlemlerin alınmaması ve hizmetin iyi işlememesi, hizmetin kötü işlediği kabul edilen durumlar arasındadır. Bu durumlarda sorumluluk hizmet kusuru esasına bağlanır.

Hizmetin geç veya yavaş işlemesi, sorumluluk gerektiren bir idari kusurdur. Her geç işleyiş idareyi sorumlu tutmaz ve her gecikme kötü işleme sayılmaz. Aradan geçen kısa veya zorunlu bir süre içinde doğan zarardan idare sorumlu tutulamaz. İdarenin dikkatli ve titiz davranmasının sonucu olan bazı gecikmeler kusur oluşturmayabilir.

Hizmetin hiç işlemediğinden söz edilebilmesi için öncelikle idarenin o hizmeti yürütmekle ödevli ve yükümlü kılınmış olması gerekir.

Bir hizmetin ifası için mevzuatta öngörülen süreler genellikle azami sınırdır. İdare, bu sınırı aşmayacak bir süre içinde hareket etme yetki ve görevine sahiptir. Öngörülen sürenin sonuna kadar bekleme hakkı bulunduğu kabul edilmez.

Bağlı yetki ve takdir yetkisi

İdarenin yetkisi bağlı yetkiyse, belli koşullar gerçekleştiğinde hizmetin yürütülmesi zorunludur. Bu durumda idarenin hareketsiz kalması hizmet kusuru oluşturur. Takdir yetkisinin hukuka aykırı kullanıldığı mahkemece tespit edilirse idare, doğan zararları tazminle yükümlüdür.

Doktrinde, idare bir hizmeti görmekle yükümlü tutulmuşsa bunun hizmet kusuru sayılması, buna karşılık hizmeti görüp görmemekte takdir hakkı tanınmışsa hizmet kusuru sayılmaması yönünde görüşler vardır. Takdir yetkisinin hukuka aykırı kullanımında tazmin yükümlülüğü ile takdir halinde hizmet kusuru sayılmaması aynı kesin sonuca bağlanamaz.

Zarar, illiyet bağı ve ispat

Hizmet kusurundan sorumluluk için hizmetin kusurlu olması yetmez. Kusurlu hizmet ile zarar arasında illiyet bağı da bulunmalıdır.

İdare, kural olarak neden olduğu zararların tamamında kusurlu olmayabilir. Kusur bulunmayan bir zararda da illiyet bağı varsa idare zararı tazmin eder. Bu ihtimal, hizmet kusurunda aranan kusur şartının yerini almaz.

Hizmet kusurundan doğan zarar maddi olabileceği gibi manevi de olabilir. Bu nedenle açılan davalar, idare mahkemelerinde görülen tam yargı davalarıdır. İptal davası ile tam yargı davası birlikte açılabileceği gibi ayrı ayrı da açılabilir. Önce iptal davası açılıp iptal kararı alındıktan sonra tam yargı davası açılması da mümkündür. Mümkün olması, davaların birlikte açılmasını zorunlu kılmaz.

İdarenin yürüttüğü faaliyette hizmetin gereği gibi işlemediği ya da hiç yerine getirilmediği, davacı tarafından ispatlanmalıdır.

Tam yargı davasında yetkili mahkeme

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 36. maddesine göre, idari sözleşmelerden doğanlar dışında kalan tam yargı davalarında yetkili mahkeme sırasıyla belirlenir. İlk sırada, zararı doğuran idari uyuşmazlığı çözümlemeye yetkili idare mahkemesi bulunur. Zarar bayındırlık ve ulaştırma gibi bir hizmetten veya idarenin herhangi bir eyleminden doğmuşsa yetki, hizmetin görüldüğü veya eylemin yapıldığı yer idare mahkemesinindir. Diğer hallerde dava, davacının ikametgahının bulunduğu yer idare mahkemesinde açılır.

İdari eylemde dava açmadan önceki başvuru

Aynı Kanun'un 13. maddesinin birinci fıkrasına göre, idari eylemle hakkı ihlal edilen kişi dava açmadan önce ilgili idareye başvurarak hakkının yerine getirilmesini istemelidir. Başvuru, eylemin yazılı bildirim üzerine veya başka suretle öğrenildiği tarihten itibaren bir yıl içinde yapılır. Her halde eylem tarihinden itibaren beş yıllık süre de gözetilir.

İstem kısmen veya tamamen reddedilirse dava, ret işleminin tebliğini izleyen günden itibaren dava süresi içinde açılabilir. İstek hakkında otuz gün içinde cevap verilmezse dava süresi, bu otuz günün bittiği tarihten itibaren işler.

Görevli olmayan adli yargı merciinde açılan tam yargı davası görev yönünden reddedilirse, daha sonra idari yargıda açılacak davada birinci fıkradaki idareye başvurma şartı aranmaz.

Genel dava süresi ve sürenin başlaması

Özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde dava açma süresi, Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış, vergi mahkemelerinde otuz gündür. Özel kanunun ayrı süre gösterdiği hale bu genel süre uygulanmaz. Madde, altmış ve otuz günlük süreleri hak düşürücü süre diye nitelendirmez.

Yedinci maddedeki süreler, idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlar. Anayasa'nın 125. maddesi ise idari işlemlere karşı açılacak davalarda süreyi yazılı bildirimin tarihinden başlatır. Biri bildirimi izleyen günü, diğeri bildirim gününü esas alır. İki lafız tek başlangıç gününde birleştirilemez. Anayasa'daki cümle idari eylemlere ait bir süre de kurmaz.

Adresi belli olmayan kişiye özel kanundaki hükme göre ilan yoluyla bildirim yapılmışsa, özel kanunda aksi hüküm yoksa süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren on beş gün sonra işlemeye başlar. Bu yol, hizmet kusuruna veya idari eyleme özgü ayrıca bir bildirim usulü değildir.

İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden başlar. İşlem uygulanınca ilgili, düzenleyici işleme, uygulanan işleme veya her ikisine birden dava açabilir. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması, ona dayanan işlemin iptaline engel olmaz. Kural, ilanı gereken düzenleyici işlemlere ilişkindir ve hizmet kusuruna özgü bir süre değildir.

İdari makama başvuru ve geciken cevap

2577 sayılı Kanun'un 10. maddesine göre ilgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilir. Madde başvuruyu bir imkân olarak düzenler. Her tazminat davasından önce başvurulmasını bu fıkra zorunlu tutmaz ve idari eylemler için ayrı bir rejim de kurmaz.

Otuz gün içinde cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgili, otuz günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare mahkemesine veya vergi mahkemesine dava açabilir.

Otuz gün içinde verilen cevap kesin değilse ilgili, bu cevabı isteminin reddi sayarak dava açabilir veya kesin cevabı bekleyebilir. Bekleme tercih edilirse dava açma süresi işlemez. Bekleme, başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez. Dört aylık sınır, kesin olmayan cevap üzerine beklemeye ilişkindir ve her başvuruda sürenin dört aya kadar duracağı anlamına gelmez.

Dava açılmamışsa veya dava süreden reddedilmişse, otuz günlük süre bittikten sonra yetkili idare cevap verirse dava, bu cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde açılabilir. Altmış gün yalnız bu gecikmiş cevap haline bağlıdır. Hüküm reddi süreden ret olarak anar.

Onuncu maddenin üçüncü fıkrası 10/6/1994 tarihinde kaldırılmıştır.

İthalatta elkoyma uyuşmazlığında bozma

Danıştay 15. Daire, E. 2016/8532, K. 2017/3145 sayılı kararında gümrük kıymetine dair düzenlemelerden şu sonuca varmıştır: Gümrük idaresi, beyanın doğru olup olmadığını ortaya koymak için dilediği zaman bilgi ve belgeyi inceleyip değerlendirme hak ve yetkisine sahiptir. Sonuç, karardaki kıymet uyuşmazlığına ilişkindir ve bu olayın dışına genel bir kural diye taşınamaz.

Daire, aynı tip araçların daha önce de ithal edildiği bilinmesine rağmen, dava konusu aracın beyannamesi sırasında gerçek değere göre işlem kurulması gerekirken idarenin ithalat tamamlandıktan sonra bakanlık emriyle harekete geçtiğini kabul etmiştir. Yurt dışı fatura bedeli tespit edilerek işlem kurulmuş ve araca el konularak davacının mülkiyet hakkı kısıtlanmıştır. Bu kabul yalnız bu ithalat ve elkoyma olayına ilişkindir ve başka olaylar için bir işlem kuralına çevrilemez.

Gerekçede, ithal işlemleri kusurlu işletildiği için davacının uğradığı zararın tazmini gerekeceği ve aksi yöndeki mahkeme kararında hukuki isabet bulunmadığı belirtilmiştir. Bu gerekçe, tazminat isteminin kabulüne bizzat hükmedildiği anlamına gelmez.

Davacının temyiz istemi kabul edilmiş, ilk derece idare mahkemesinin kararı bozulmuş ve dosya yeniden karar verilmek üzere o mahkemeye gönderilmiştir. Karar 30/05/2017 tarihinde oyçokluğuyla verilmiş, tebliğ tarihini izleyen günden itibaren on beş gün içinde karar düzeltme yolu açık bırakılmıştır. Bozma, kesin bir tazmin hükmü değildir.

İlk derece mahkemesi, idarelerin hileli işlemlerle yanıltıldığını, açık bir ihmalin tespit edilemediğini, davacının kendisini aldatan firma veya firmalara karşı varsa zararı için dava açabileceğini ve idarelere tazminat ödenmesini gerektirecek bir hizmet kusuru yüklenemeyeceğini belirterek davanın reddine karar vermiştir. Bu ret, dairenin benimsediği sonuç değildir. Daire mahkeme kararını bozmuştur.

Karşı oy, aracın ağır ceza mahkemesinin kararıyla davacının yed-i emininde bulunduğunu, ceza yargılamasının henüz bitmediğini, müsadere kararı verilmediğini ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine dair idari yaptırım kurulmadığını belirtmiştir. Doğması muhtemel maddi zararın tazminine olanak görmemiş ve davanın reddi yolundaki kararı sonucu itibarıyla hukuka uygun bulmuştur. Bu görüş karşı oydur; oyçokluğuyla verilen bozma hükmünün yerine geçmez.

Sık sorulan sorular

Hukuki uyarı: Bu içerik genel bilgilendirme amacı taşır; somut olay değerlendirmesi için avukata başvurulmalıdır.

Hazırlayan: Av. Erdal Ersoy